Ley Simpson-Rodino. Inicio de los programas de regularización migratoria

"MES: MAYO"

El 5 de mayo se inició en Estados Unidos el programa de regularización migratoria para trabajadores indocumentados, por medio del cual los extranjeros que comprobaran haber vivido y laborado de manera continua en ese país desde el 1 de enero de 1982 podrían solicitar la categoría migratoria de residente temporal y continuar trabajando en territorio estadounidense.

Con esta medida comenzaba la aplicación de la controvertida Ley de Reforma y Control a la Inmigración, o Ley Simpson- Rodino -promulgada el 6 de noviembre de 1986-, la cual modificaba la política migratoria que había estado vigente en ese país desde 1952. Este nuevo ordenamiento jurídico contenía disposiciones encaminadas a restringir la inmigración, ya que imponía sanciones -multas e incluso cárcel- a los patrones que contrataran a trabajadores indocumentados. Como esto afectaría, entre otros, a un número indeterminado de mexicanos que laboraban en ese momento en Estados Unidos y a quienes cíclicamente acuden al mercado de trabajo de ese país, pues ya no se les contrataría o lo harían en condiciones de mayor explotación, la opinión pública tanto en México como en Estados Unidos había mostrado una inquietud creciente a medida que se acercaba la fecha para poner en marcha las citadas reformas.

Por un lado, el gobierno del presidente Reagan respondía con esta nueva ley a la demanda, por un lado, de los sectores medios de su población, los cuales por casi dos décadas habían venido manifestándose en contra de la tradicional política de apertura que había convertido a Estados Unidos en el país pluriétnico y pluricultural por excelencia. Para estos grupos, la corriente de inmigrantes, ya no de Europa, sino de países de menor desarrollo económico, constituía una "invasión silenciosa" que amenazaba los valores, las instituciones nacionales, la cohesión social, la cultura política y la integridad territorial de su país. Por otro lado, atendía también a las grandes centrales sindicales, las cuales se oponían a la inmigración con el falso argumento de que los trabajadores indocumentados desplazaban a los estadounidenses de sus empleos, provocaban un descenso en los niveles salariales y disminuían el poder negociador de los sindicatos frente al sector empresarial.

Como consecuencia de lo anterior, los proyectos para modificar la política migratoria de Estados Unidos se iniciaron en 1977 con el Plan Carter, que finalmente no prosperó. Cuatro años después, el presidente Ronald Reagan impulsó la adopción de una legislación migratoria de corte restriccionista que les permitiera a los norteamericanos "recuperar el control de sus fronteras". Con base en ese plan, el senador republicano Alan Simpson, junto con el diputado demócrata Romano Mazzoli, promovieron a partir de 1982 una propuesta de reforma migratoria que suscitó un intenso debate en el Congreso estadounidense, motivado por la dificultad que existía para equilibrar los intereses de esos grupos con los de otros sectores que históricamente utilizan la mano de obra inmigrante. (Véase el apartado "Proyecto de Ley Simpson-Mazzoli" en el mes de junio del segundo volumen de esta obra.)

En 1986 los grupos conservadores de Estados Unidos lograron que se generalizara en la opinión pública de ese país la idea de que la crisis económica por la que atravesaba México y el área latinoamericana en su conjunto, aunada a la violencia en el istmo centroamericano, estaban provocando un incremento sustancial de la migración hacia Norteamérica, lo que constituía una amenaza para su seguridad nacional. Así lo habían advertido diversos articulistas de los diarios de mayor circulación y algunos funcionarios y legisladores norteamericanos. Ejemplo de esta tendencia fueron las llamadas audiencias Helms, efectuadas en mayo de 1986 en el Subcomité de Asuntos del Hemisferio Occidental del Comité de Relaciones Exteriores del Senado estadounidense. Un argumento adicional que acrecentó los temores de la sociedad norteamericana fue el que estableció un vínculo causal entre indocumentados y narcotráfico, e incluso terrorismo, con lo que la criminalidad resultaba producto de la inmigración. En este sentido se pronunciaron, entre otros, el procurador general de Justicia, Edwin Meese, y el comisionado de Inmigración y Naturalización, Alan Nelson, en declaraciones hechas el 17 de septiembre. Esta situación coincidió de manera coyuntural con la proximidad de las elecciones para renovar parte del Congreso estadounidense- las cuales estaban previstas para el 4 de noviembre de ese año-, lo que impulsó a los legisladores a llegar a un acuerdo sobre la iniciativa de reforma a la ley de inmigración. Así, el 15 de octubre de 1986, la Cámara de Representantes aprobó la iniciativa de reforma migratoria, y el Senado estadounidense hizo lo propio el 17 del mismo mes. Para entonces, la propuesta era copatrocinada por el senador Simpson y el diputado demócrata Peter Rodino, razón por la que se le conoce como Ley Simpson- Rodino. (Véase el apartado "Ley Simpson-Rodino" en el mes de octubre del cuarto volumen de esta serie.)

El resultado de cuatro años de discusiones en el seno de ese foro legislativo fue un cuerpo legal sumamente ambiguo. Por un lado, desalentaba la inmigración y, por otro, buscaba proteger la estabilidad del mercado de trabajo de ese país al regularizar la situación migratoria de los extranjeros que estaban laborando allá desde 1982 y de la mano de obra agrícola que se hubiera empleado en esa actividad por lo menos 90 días entre el 1 de mayo de 1985 y la misma fecha de 1986. Además, con igual finalidad, establecía procedimientos para permitir la inmigración legal de trabajadores que la economía norteamericana requiriera en el futuro. (Véase el recuadro "Ley Simpson-Rodino".)

En México, la aprobación de la Ley Simpson-Rodino produjo un tremendo impacto. Entre octubre de 1986 y el mes de mayo en que se inició el programa de regularización, la alarma cundió en todo México. Los medios de comunicación masiva presentaron un cuadro catastrófico sobre los efectos que tendría para el país la aplicación de dicha ley. Todos los sectores de la sociedad se pronunciaron al respecto. La mayoría de ellos calificaron la nueva ley como "racista" o "abiertamente discriminatoria", pues propiciaba la violación de los derechos humanos y laborales de los extranjeros, especialmente los de origen latino o asiático. Además, censuraron el hecho de que el gobierno de Estados Unidos hubiera adoptado esta legislación de manera unilateral, cuando las repercusiones de la misma afectaban a otros países. Se pronosticó la inminencia de deportaciones masivas de mexicanos y, partiendo de ese supuesto, líderes de diversas organizaciones y partidos políticos, así como funcionarios públicos y diversos articulistas, describieron sus implicaciones en el orden económico, político y social.


Trabajadores indocumentados en dormitorios colectivos, Tijuana, Baja California, junio de 1987

Ley Simpson-Rodino

En los términos en que entró en vigor el 6 de noviembre de 1986, la nueva Ley de Reforma y Control a la inmigración de Estados Unidos contenía -entre sus puntos fundamentales- disposiciones restrictivas para la inmigración indocumentada, al imponer sanciones a patrones que "a sabiendas empleen, recluten o coloquen por un pago a extranjeros no autorizados para trabajar en Estados Unidos". Establecía que los empleadores estaban obligados en las futuras contrataciones a solicitar al trabajador algún documento que demostrara su residencia de conducir o documento de identificación para extranjero. Sin embargo, relevaba al patrón de toda responsabilidad de comprobar la autenticidad del documento presentado. La ley señalaba que el empleador y el trabajador debían llenar un formulario en el que consignaran los datos de tal documento para inspecciones posteriores. Fijaba el monto de las multas por contravenir esa disposición entre 250 y 10 000 dólares, según la reincidencia, y autorizaba una pena máxima de seis meses de prisión y hasta 3 000 dólares adicionales de multa por violaciones recurrentes. Exentaba de las medidas anteriores a los patrones de tres o menos trabajadores, y apuntaba que las sanciones dejarían de aplicarse después de tres años, previa aprobación del Congreso estadounidense.

La ley estipulaba un "período de gracia" en el que no se aplicarían tales penas. Ese lapso comprendía una "etapa educativa", con una duración de seis meses a partir de la promulgación de la ley, en la que las disposiciones contenidas en el nuevo ordenamiento debían ser difundidas ampliamente. En los 12 meses siguientes, las autoridades competentes procederían a amonestarlo o "advertir" a los empleadores que incurriesen en algún tipo de violación a la ley; es decir, que las medidas punitivas comenzarían a imponerse a partir del 1 de junio de 1988.

Con el mismo objetivo de limitar la contratación de trabajadores extranjeros indocumentados, el nuevo texto legal aumentaba las sanciones contra quienes introdujeran, transportaran o albergaran a personas que estuvieran en esa condición, además de penalizar el uso de documentos falsos para encontrar empleo.

Por otra parte, el nuevo ordenamiento jurídico establecía un programa de regularización migratoria- al que algunos aplicaron erróneamente el término de "amnistía"-, mismo que empezaría a funcionar el 5 de mayo de 1987. Con él, la ley otorgaba la posibilidad de adquirir la categoría migratoria de residente temporal a aquellos extranjeros que comprobaran su estancia continua y su historial laboral en Estados Unidos desde el 1 de enero de 1982. Los aspirantes a la regularización migratoria debían presentar su solicitud dentro del plazo de un año a partir del inicio del programa y pagar una cuota de 185 dólares por adulto, 50 por cada menor de 18 años, o 420 como máximo por familia, además de los gastos de examen médico. Quienes fueran aceptados en ese programa podrían solicitar, luego de 18 meses, la calidad migratoria de residente permanente, para lo cual tenían que demostrar conocimientos de inglés y de la historia y gobierno de ese país. Cinco años después, estos inmigrantes podrían solicitar la ciudadanía estadounidense. Mientras tanto, no tendrían acceso al sistema público de asistencia y seguridad social.

Dentro del rubro de regularización, se dio un tratamiento distinto a los trabajadores agrícolas especiales, a quienes se podría conceder la calidad de residentes temporales si comprobaban haber laborado en la agricultura por lo menos 90 días entre el 1 de mayo de 1985 y la misma fecha de 1986. Los que resultaran aceptados podrían obtener la condición de residentes permanentes luego de dos años, o uno, si demostraban que habían desempeñado igual actividad por tres años concecutivos a partir del 1 de mayo de 1984. Para este último grupo la ley fijaba un límite de 350 000 trabajadores sujetos a regularización, en tanto que el primero quedó abierto al número de solicitantes que se registrasen durante el período de "legalización", fijado en 18 meses a partir del 1 de junio de 1987.

Otro apartado de la nueva ley se refería a la inmigración legal de trabajadores a Estados Unidos. En ese aspecto, se especificaba que sólo podría admitirse a trabajadores extranjeros que fueran a emplearse en actividades agrícolas de manera temporal. Se establecieron dos grandes categorías de este tipo. La de trabajadores agrícolas especiales (special agricultural workers, SAW), a la que correspondían los dos grupos cuyas características han sido descritas antes, y la de trabajadores agrícolas adicionales (replenishment agricultural workers, RAW). Se previa que este último programa entraría en operación de 1990 si los secretarios de Trabajo y de Agricultura de Estados Unidos determinaban que existía escasez de mano de obra para las labores del campo. Dicho programa terminaría en 1993.

La creación de la categoría de inmigrantes agrícolas temporales fue propuesta por el diputado demócrata por Nueva York, Charles Shumer, y había sido aprobada por el Congreso norteamericano el 25 de julio de 1986, luego de un intenso debate en el que, por medio de sus representantes, los intereses de los poderosos empresarios agrícolas del suroeste de Estados Unidos lograron imponerse. Ese programa, contenido en la que fue conocida como enmienda Shumer, constituía el mecanismo por el que la nueva ley permitía el abasto de fuerza de trabajo a los sectores que hasta entonces venían utilizándola. Al brindar facilidades para la regularización migratoria de los trabajadores agrícolas, se aseguraba que los tres años siguientes los empresarios del campo no sufrieran escasez de mano de obra; después, si ésta se desplazaba hacia otros sectores productivos y hubiese necesidad de remplazarla, se echaría a andar el programa de trabajadores agrícolas adicionales. Esta enmienda significaba una garantía de la que no podía prescindir los grupos productores de ese país. De aquí que de su aprobación o rechazo por parte del Congreso norteamericano dependiera, en su momento, el éxito o el fracaso del proyecto Simpson-Rodino y de su funcionamiento o no en la práctica, la observancia o el incumplimiento que la nueva ley migratoria tendría en el futuro.

La segunda categoría de inmigrantes legales era la de trabajadores con contrato específico dentro del programa H2A. Con este programa, que modificaba al que venía operando desde 1965, los agricultores estadounidenses podrían contratar fuerza de trabajo extranjera de baja calificación, a fin de que desempeñara labores en la agricultura, la ganadería o la industria maderera. Antes de la nueva ley, los trabajadores contratados en dicho programa habían sido en su gran mayoría caribeños y canadienses, mientras que los mexicanos no habían representado más de 8% en promedio del total de contrataciones anuales, que era de alrededor de 22 000.

Las condiciones en que laborarían los trabajadores H2A - como se les ha llamado- quedarían estipuladas en un contrato específico para cada caso, de acuerdo con el tiempo y el tipo de actividad. De igual manera, se estableció en la nueva ley que quienes quedaran inscritos en esta categoría podrían acceder a servicios de representación legal, pero sólo en lo relativo a los aspectos contenidos en el propio contrato con el cual fueran admitidos. Asimismo, se indicaba que estos trabajadores debían permanecer en la localidad donde prestaran sus servicios, y el empleador debía proporcionarles alojamiento; no podrían cambiar de empleo y al término de su contrato estaban obligados a regresar a su país de origen.

Tal como se había hecho en la mayoría de los casos desde el inicio del programa H2A, las asociaciones de granjeros o los agricultores individuales darían a conocer al Departamento de Trabajo, con 60 días de anticipación, sus requerimientos de mano de obra. La contratación de trabajadores se haría por medio de las oficinas consulares de Estados Unidos en aquellos países en los que históricamente se había generado una corriente migratoria hacia territorio estadounidense. En especial, se consideró que sería en México donde se haría el mayor número de contrataciones H2A, ya que ese programa sería la única opción para que la fuerza de trabajo mexicana tuviera acceso al mercado laboral norteamericano luego de que el nuevo texto legal empezara a aplicarse.

La ley no estableció un número tope de contrataciones de este tipo, aunque algunos funcionarios de la embajada estadounidense en México señalaron que calculaban dar empleo por ese procedimiento a 200 000 trabajadores mexicanos. Para esta categoría, la multicitada ley apuntó la necesidad- no la obligación- de que el Jefe del Ejecutivo de ese país creara una comisión asesora que debía realizar consultas periódicas con los gobiernos de México y de otros países para analizar el desarrollo del programa. Esa resolución no existía en el caso de los trabajadores agrícolas temporales, aunque era incuestionable que quienes entraban en esa categoría era mayoritariamente trabajadores indocumentados mexicanos que cíclicamente laboran en Estados Unidos.

La reforma a la ley de inmigración incluía también un capítulo sobre medidas antidiscriminatorias. En él, se declaraba como una práctica de empleo injusta aquella que discriminara a cualquier individuo con base en su nacionalidad de origen o en su calidad migratoria. Se especificaba, asimismo, que no se consideraba injusta la práctica de preferir a un ciudadano americano sobre un extranjero cuando las dos personas tuvieran la misma capacidad para el empleo de que se tratara. Para la atención de quejas sobre prácticas discriminatorias, se creó dentro del Departamento de Trabajo norteamericano una oficina especial.

La nueva ley otorgaba al Congreso estadounidense una cierta capacidad para supervisar el desarrollo de esos programas, ya que obligaba al Presidente de ese país a presentarle, cada dos años, un informe completo acerca del programa H2A y su impacto en los salarios, índices de desempleo y condiciones laborales de los trabajadores norteamericanos. Por lo que respecta al programa de los trabajadores agrícolas especiales, la ley establecía que sería una comisión asesora compuesta por 12 miembros la que informara, en este caso anualmente, a dicho cuerpo legislativo.

El nuevo ordenamiento jurídico estableció también un comité especialmente dedicado a estudiar durante tres años las causas de la migración internacional y los trabajos que al respecto se han desarrollado en los foros internacionales. Este comité debía efectuar consultas con los gobiernos de México y de otros países en los que se originan flujos migratorios hacia Estados Unidos.

Por último, la ley asignó la responsabilidad de ejecutar las nuevas disposiciones migratorias al Servicio de inmigración y Naturalización (SIN). A tal fin, se aprobó un incremento de 50% en su presupuesto, siguiendo la política vigente desde 1983 de fortalecer a esta organismo con mayor personal y con equipo cada vez más complejo y moderno, para que pudiera ejercer un control fronterizo más estricto. Asimismo, se destinó al SIN un fondo especial, con el objeto de que cubriera los gastos que se derivaran de la ejecución de la nueva ley, cuyo reglamento fue elaborado por este organismo y publicado el 1 de mayo de 1987.

La supuesta repatriación masiva de mexicanos, que algunos calcularon en hasta tres millones de trabajadores, hizo pensar a la opinión pública que la difícil situación económica del país se agravaria considerablemente, dado que la planta productiva nacional era insuficiente para absorberlos, además de que se reducirían los ingresos de divisas al suspenderse el envío de dólares que los trabajadores hacían a México, mismo que constituía la tercera fuente de divisas después del petróleo y el turismo. Se especuló también acerca de que el desempleo potencial que provocaría el regreso intempestivo de "cientos de miles de compatriotas", y el consecuente deterioro en el ingreso de numerosas familias, suscitaría un amplio descontento social que podría derivar en violencia y en inestabilidad política, especialmente en los estados fronterizos del norte, cuyas economías se verían severamente afectadas.

Además, se consideraba que los abusos y la explotación de que eran objeto los trabajadores mexicanos en aquel país aumentarían significativamente, ya que por un lado los patrones estadounidenses argumentarían el riesgo de ser multados por ofrecer salarios inferiores a los existentes antes de dicha ley y, por otro, los "polleros" o "coyotes" incrementarían sus cobros en detrimento de los ingresos de los inmigrantes.

En medio de la alarma generalizada que imperaba en la sociedad mexicana, la opinión de diversos académicos y especialistas en asuntos migratorios, que insistían en que se estaban sobrestimando los efectos que la citada ley tendría para México, pasó inadvertida. Para ellos, las nuevas disposiciones no provocarían una deportación masiva ni detendrían el flujo de trabajadores hacia Estados Unidos, pues éste obedece a las leyes de oferta y demanda en el mercado laboral.

En la percepción oficial mexicana, la emigración de nuestros compatriotas a Estados Unidos es un fenómeno estructural de naturaleza internacional que conlleva costos y beneficios para ambas naciones. El desigual desarrollo económico de los dos países hace que Estados Unidos se convierta en polo de atracción de la mano de obra mexicana al ofrecerle mayores ingresos. El aparato productivo norteamericano se beneficia con esta reserva de fuerza de trabajo, porque le permite abaratar sus costos y hace más competitiva la producción en el sector agrícola y en algunas ramas industriales. Además, los indocumentados mexicanos y de otros países resuelven la tradicional escasez de mano de obra local en el sector de servicios. Por lo tanto, las autoridades de nuestro país sostenían que la problemática de la migración laboral mexicana a Estados Unidos requería de soluciones bilaterales basadas en el diálogo y la cooperación. No obstante, el gobierno norteamericano consideró el asunto como un problema interno, e inició en 1982 el trabajo legislativo para normarlo unilateralmente. Ante eso, México se manifestó respetuoso de la facultad soberana de ese gobierno para legislar en la materia, pero expresó que mantendría la labor de protección de los derechos humanos y laborales de los mexicanos en ese país, sin importar su calidad migratoria, por medio de su sistema consular, tal como lo había hecho desde que en 1964 se cancelaron los convenios bilaterales sobre trabajadores migratorios temporales (Programa Bracero).


En octubre de 1984, cuando pareció inminente la aprobación del proyecto conocido como Simpson-Mazzoli, el Presidente de la República convocó a las secretarías de Gobernación, Programación y Presupuesto, Trabajo y Previsión Social, y Relaciones Exteriores, junto con el embajador y los cónsules de México acreditados en Estados Unidos, para que analizaran las medidas que deberían tomarse ante la posible repatriación de contingentes significativos de connacionales desde territorio estadounidense. Esta coordinación intersecretarial continuó los años siguientes, y sus recomendaciones constituyeron el esbozo de lo que podría ser una respuesta inicial a la eventual aprobación de una reforma migratoria en Estados Unidos.

El 24 de noviembre de 1986, durante su comparecencia ante el Senado de la República, el titular de la Secretaría de Relaciones Exteriores, Bernardo Sepúlveda, señaló que se había dado instrucciones al cuerpo consular mexicano en Estados Unidos para reforzar sus labores de protección a los mexicanos en aquel país.

Además, anunció que se mantendría una estrecha comunicación con el gobierno norteamericano para conocer los resultados de la aplicación de la nueva ley. Pocos días después, el 10 de diciembre, los subsecretarios de Gobernación, Jorge Carrillo Olea, de Relaciones Exteriores, Alfonso de Rosenzweig Díaz, y del Trabajo, Emilio Lozoya, se reunieron con los cinco gobernadores de la zona fronteriza, a fin de determinar conjuntamente las medidas que se aplicarían para atender un eventual ingreso masivo de mexicanos deportados.

Del 2 al 5 de marzo de 1987, el Secretario de Relaciones Exteriores presidió la III Reunión de Cónsules, en la que participaron las más altas autoridades de esa dependencia, el Embajador de México en Estados Unidos y 12 cónsules acreditados en las ciudades donde existen altas concentraciones de mexicanos: San Diego, Los Angeles y San Francisco en el estado de California; Laredo, El Paso, Dallas, Houston y San Antonio, en Texas; Albuquerque, Nuevo México; Nueva Orleáns, Lousiana; Chicago, Illinois, y St. Louis, Missouri. También asistieron importantes funcionarios de las secretarías de Gobernación, Programación y Presupuesto, y de Trabajo y Previsión Social. Se acordó entonces que nuestros consulados iniciaran un amplio programa de información y asesoramiento para apoyar a los mexicanos en aquel país durante el proceso de su regularización migratoria, o de su retorno a México. Se adoptaron además medidas de simplificación administrativa para facilitar la tramitación y expedición de los documentos que los mexicanos llegasen a requerir. Se decidió, asimismo, la creación de una coordinación interinstitucional entre las secretarías representadas en la reunión, con objeto de definir las medidas necesarias para recibir, reubicar y reincorporar a quienes regresaran o fueran deportados, sin detrimento del respeto a la decisión voluntaria de los interesados. Se determinó, por último, que la cancillería continuaría otorgando atención preferente a ese tema en el marco de la relación diplomática bilateral, con el propósito de asegurar que los derechos humanos y laborales de los connacionales mexicanos fuesen plenamente respetados.

En consecuencia, la Dirección General del Registro de la Población de la SG y la Secretaría de la Defensa Nacional acortaron los platos para la expedición de documentos, a fin de que los consulados en Estados Unidos estuvieran en condiciones de incrementar en 10% la expedición de pasaportes y en 900% la liberación de cartillas. Esos servicios eran requeridos por los mexicanos en Estados Unidos para la regularización de su calidad migratoria.

Para racionalizar y fortalecer la acción de los consulados de México en las poblaciones estadounidenses con mayores asentamientos de mexicanos, se reordenaron las circunscripciones consulares, dando prioridad a aquellas que tuvieran mayor demanda de servicios. Además, se les giraron instrucciones concretas para extender su cobertura de servicios a zonas que antes no eran atendidas, y se reforzó la acción supervisora de los consulados generales.

Todas las representaciones consulares organizaron pláticas sobre sus labores de protección, distribuyeron folletos explicativos de la ley, y ampliaron su programa de visitas a centros de detención de inmigrantes. Además, participaron con agrupaciones locales en los esfuerzos por brindar asesoría legal a los aspirantes a la regularización migratoria. En ese renglón destacó la labor de los consulados de México en las ciudades de Houston, Texas, y de Chicago, Illinois, los cuales participaron activamente en las organizaciones locales Consejo Hispano Asesor sobre la Nueva Ley de Migración y Chicago Committee on Immigrants Protection, respectivamente. Como resultado, miembros de las barras de abogados de ambas ciudades accedieron a brindar gratuitamente sus servicios a indocumentados a partir del mes de mayo.

El gobierno de Estados Unidos manifestó una disposición favorable a las labores de las representaciones consulares mexicanas. El 2 de febrero y el 24 de abril, respectivamente, envió dos notas diplomáticas al gobierno mexicano expresando su deseo de que dichas oficinas colaboraran en la instrumentación de la ley asesorando a sus connacionales sobre la misma.

En abril, la Secretaría de Gobernación estableció varios centros de recepción en los principales cruces fronterizos, en los cuales pasantes de las carreras de derecho y de trabajo social darían a los connacionales que decidieran repatriarse o que fueran deportados a México la orientación y ayuda legal que necesitaran. Esa dependencia difundió también cápsulas informativas en todas las radiodifusoras de la línea fronteriza para divulgar los derechos de los trabajadores indocumentados.

El 5 de mayo, fecha en que se iniciaba en Estados Unidos el programa de regularización migratoria, el presidente Miguel de la Madrid concedió en la ciudad de Puebla una breve entrevista a los medios de comunicación, en la que se refirió a las medidas que estaba tomando su gobierno ante la citada reforma. Descartó la posibilidad de que se efectuaran deportaciones masivas, y refirió toda conjetura sobre los efectos de la Ley Simpson-Rodino a la evolución de su instrumentación a mediano plazo. Al evaluar la importancia de la fuerza de trabajo migratoria mexicana en la economía estadounidense, declaró: "...y, además, vamos a ver qué dicen los americanos cuando ya no tengan mano de obra mexicana, suban sus costos y pierdan competitividad. Hay muchos episodios por ver en el futuro".

En Estados Unidos la aprobación de la Ley Simpson-Rodino había motivado también una serie de protestas, especialmente de las agrupaciones civiles protectoras de los derechos humanos y de agrupaciones hispanas y mexicano-norteamericanas o chicanas. Estos grupos cuestionaron la constitucionalidad de la ley por dejar su implantación a cargo de la patrulla fronteriza, lo que representaba un riesgo de que se violaran los derechos humanos de los trabajadores extranjeros y de los propios ciudadanos estadounidenses, particularmente los de origen latino y asiático. Aseguraron que las nuevas disposiciones redundarían en una mayor explotación y discriminación, así como en un aumento de la criminalidad, puesto que se crearía una gran industria de falsificación de documentos. Los sectores que impulsaron la reforma, por su parte, consideraron que la ley era tan ambigua que no cumpliría con el objetivo de detener la inmigración.

En Estados Unidos, el período comprendido entre la promulgación de la Ley Simpson-Rodino y el comienzo del programa de regularización se caracterizó también por una serie de preparativos, aunque la finalidad allá era instrumentar el nuevo ordenamiento. Las dificultades para imponer una normatividad que resultaba contraria a la realidad económica de ese país fueron evidentes. Los principales obstáculos se derivaron de la intervención de distintas entidades públicas, tanto de los tres poderes como de los gobiernos federal y estatal, lo que produjo algunas diferencias entre funcionarios y agencias oficiales que sustentaron opiniones disímiles sobre el espíritu de la ley.


Cañon Zapata, en la línea internacional México-Estados Unidos, junio de 1987

El 18 de diciembre, cuando se dieron a conocer las asignaciones presupuestarias adicionales que el gobierno federal otorgaría al SIN para que aplicara la ley durante el resto del año fiscal 1986-1987, resultó que de 422 millones de dólares que el texto aprobado por el Congreso fijaba para ese fin, sólo le proporcionaron 295 millones. Los diputados federales Romano M. Mazzoli, quien fuera el copatrocinador inicial de este proyecto reformista, y Charles Schumer, autor de los capítulos sobre trabajadores agrícolas temporales, declararon a la prensa con gran disgusto que el presidente Reagan quería "matar" la Ley Simpson-Rodino. Además, el SIN, organismo encargado de elaborar el reglamento de la nueva ley, tuvo que ajustar dos proyectos preliminares de ese documento, debido a las objeciones que distintos sectores de la población estadounidense hicieron a los mismos. En tal virtud, el calendario de aplicación de esta ley fue también modificado en varias ocasiones. (Véase el cuadro 33.)

En el ámbito legislativo surgieron asimismo algunos intentos por modificar el nuevo ordenamiento aun antes de que sus principales disposiciones empezaran a aplicarse. Por ejemplo, a fines de abril el senador demócrata por Arizona, Dennis de Concini, presentó al Senado de su país una iniciativa para retrasar por cuatro meses la etapa de amonestaciones a patrones, argumentando que la campaña educativa realizada por el SIN para difundir el contenido de la ley había sido deficiente.

Cuadro 33

Calendario de aplicación de la Ley Simpson-Rodino*
Sanciones a patronesPrograma de
regulación
migratoria
Programas especiales
de trabajadores
agrícolas
InformesConsultas México
1986

1 de diciembre-30 de mayo de 1987
Inició la etapa educativa para la difusión de la ley. No se aplicarían sanciones a los empresarios durante seis meses.

1987

21 de mayo
El senado amplió cuatro meses la etapa educativa, por lo que se retrasó la aplicación de sanciones.

1 de octubre
Concluyó la etapa educativa e iniciaba la etapa de amonestaciones a patrones

6 de noviembre
El Presidente de Estados Unidos y el Contralor General presentarían al Congreso el primero de tres informes anuales sobre las sanciones a los patrones, evaluando si la aplicación había causado "amplia" discriminación o dificultado la actividad empresarial.

1988
1 de octubre
Entrarían en vigor las sanciones a patrones.
1987

5 de mayo
Inició el periodo de recepción de solicitudes para que los indocumentados residentes en Estados Unidos desde el 1 de enero de 1982 regularizaran su calidad migratoria.

1988

4 de mayo
Finalizaría el plazo para la presentación de solicitudes de regularización o legalización.

1 de diciembre
Comenzaría el período en que los indocumentados que se regulizaran podrían solicitar la residencia permanente en Estados Unidos. De no presentarla, nuevamente serían sujetos de deportación.

1989

5 de noviembre
El Presidente de Estados Unidos presentaría su primer informe sobre la regularización migratoria. El segundo infor me lo daría dos años después.

1 de diciembre
Concluiría el período para solicitar la residencia permanente en Estados Unidos.
1987

1 de junio-1 de diciembre de
1988
Inició la recepción de solicitudes para el "programa especial de trabajadores agrícolas". Quienes fueran aceptados recibirían la calidad migratoria de residentes temporales.

1 de julio
Ante la presión de los empresarios agrícolas, el SIN hizo más flexibles los requisitos para los indocumentados que se inscribieran al "programa especial de trabajadores agrícolas".

1989

2 de diciembre
Quienes fueran regularizados en el primer grupo del "programa especial de trabajadores agrícolas" obtenían la residencia permanente en Estados Unidos. El segundo grupo de este programa la obtendría un año después.

1990

1 de octubre
Los secretarios de Trabajo y de Agricultura dictaminarían si era necesaria mano de obra suplementaria, en cuyo caso se iniciaría el "programa especial de trabajadores adicionales".

1 de octubre
Iniciaría el período de vigencia del "programa especial de trabajadores agrícolas adicionales", que terminaría un año después.

1991

1 de octubre
Los secretarios de Trabajo y de Agricultura informarían anualmente hasta 1993 sobre la necesidad de proseguir con el "programa especial de trabajadores agrícolas adicionales".

6 de noviembre
Una comisión ad hoc informaría al Congreso sobre los programas especiales de trabajadores agrícolas.

1993

1 de octubre
Los trabajadores admitidos dentro del "programa especial de trabajadores agrícolas adicionales" tramitarían la residencia permanente en Estados Unidos.

Trabajadores temporales H2A

1989

1987

1 de junio
Comenzó el "programa de trabajadores agrícolas temporales H2A".

1988

6 de noviembre
El Presidente de Estados Unidos entregaría al Congreso el primero de los informes bianuales sobre el programa H2A.
1987

6 de noviembre
El procurador General informaría al Congreso de un sistema telefónico para verificar la elegibilidad de los aspirantes a laborar en Estados Unidos.

1988

6 de noviembre
El Secretario de Salud y Servicios Sociales informaría al Congreso sobre un sistema de verificación de los registros del seguro social de los solicitantes de servicios asistenciales.

1989

1 de enero
El Presidente de Estados Unidos presentaría al Congreso el primero de una serie de informes globales sobre la inmigración.
1987

6 de febrero
Fecha Límite (según resolución no obligatoria del Congreso) para que el Presidente de Estados Unidos consultara con el Presidente de México sobre los posibles efectos de la ley en ambos países.

23 de julio
Fueron designados los miembros de la "comisión para el estudio de la migración y la cooperación en materia de desarrollo económico" que debería consultar con el gobierno de México y de otros países sobre el fenómeno migratorio. La comisión informaría al Congreso en 1990.

El Presidente de Estados Unidos (según resolución no obligatoria del Congreso) nombraría una comisión asesora que consultaría con los gobiernos de México y de otros países sobre la aplicación del "programa de trabajadores agrícolas temporales H2A".
* Incluye modificaciones aprobadas por el Congreso estadounidense hasta agosto de 1987.

Con todo, el 1 de mayo de 1987 el SIN publicó la versión final del reglamento, y cuatro días después dio inicio el programa de regularización migratoria para extranjeros indocumentados.

Con ese propósito, el SIN puso en operación 107 centros de recepción de solicitudes en todo el país, y autorizó a diversas organizaciones religiosas y de derechos civiles a constituirse en agencias auxiliares para distribuir solicitudes y recabar la documentación necesaria de los participantes en este programa.

Según estimaciones del SIN, en los 12 meses que duraría el programa habría 3.9 millones de aspirantes a obtener la residencia temporal, de los cuales aproximadamente 80% serían mexicanos. Los interesados debían llenar una solicitud, en cuyo formato se especificaba que quedaban fuera del programa las personas que tuvieran defectos físicos o antecedentes penales; padecieran alguna enfermedad contagiosa o alcoholismo crónico; tuvieran desviaciones sexuales; fueran polígamos o adictos a alguna droga; hubieran participado en actividades subversivas, o compartieran una ideología comunista. Tampoco calificaban quienes se hubiesen dado de baja o hubieran recabado permiso para no enlistarse en el ejército y, por último, no podrían ser aceptados quienes hubieran ayudado a ingresar al país a algún indocumentado.

Los aspirantes debían pagar una cuota de 185 dólares por adulto, 50 por cada menor de 18 años o 420 por familia; tenían que presentar un examen médico y, en caso de que su edad estuviera entre 21 y 27 años, debían registrarse para el servicio militar.

La documentación para probar su residencia continua y sus antecedentes laborales en ese país antes del 1 de enero de 1982 podía incluir recibos de renta, de luz o de algún impuesto; inscripciones escolares, y comprobante de los patrones a quienes hubieran prestado sus servicios. Si cubrían los requisitos señalados, los centros del SIN les otorgarían una tarjeta que los autorizaba a trabajar en Estados Unidos; 30 días después, si su solicitud era aceptada, obtendrían la calidad migratoria de residentes temporales.

El SIN abrió los centros de recepción el 5 de mayo con el propósito de dar al programa un significado simbólico, dado que es una fecha de gran importancia para la mayor parte de la población de origen mexicano en ese país, que tradicionalmente festeja la Batalla de Puebla con mayor entusiasmo que el 16 de septiembre. Sin embargo, la comunidad mexicana y de origen mexicano reaccionó con indignación, pues consideraron que era humillante que se hubiera escogido un día de victoria para iniciar una medida que beneficiaría a muy pocos de sus miembros. Agrupaciones chicanas y de defensa de los derechos civiles realizaron ese día marchas y mítines en ambos lados de la frontera, en protesta por la aplicación de la Ley Simpson-Rodino.

Entre los destinatarios potenciales de la regularización migratoria privaba la desconfianza, el temor y la confusión, debido a la insuficiente labor informativa desplegada por el SIN, en su calidad de agencia señalada por la ley para hacerse cargo del programa; a los retrasos habidos en la publicación del texto final del reglamento de la nueva ley, y al miedo que ese organismo ha inspirado siempre a los trabajadores indocumentados por ser el encargado de aprehenderlos y expulsarlos. Por lo tanto, muchos cuestionaron el éxito de ese programa que daba comienzo en condiciones tan desfavorables.

El primer día del programa resultó decepcionante para las autoridades estadounidenses. Había la expectativa de que los centros de regularización, que estaban preparados para dar atención sólo a 200 o 300 solicitudes por día, tendrían graves problemas ante la gran afluencia de aspirantes. Sin embargo, según información de la prensa nacional, en los 15 centros del SIN ubicados en Los Angeles, California, la fila mayor de solicitantes no llegó a 20 personas. En San Diego, los centros de recepción estuvieron virtualmente desiertos y en El Paso, Texas, se proporcionaron 400 formularios pero sólo 10 cubrieron los requisitos. Igual situación se dio en Nueva York, que era considerada la segunda entidad después de California en número de personas susceptibles de ser regularizadas. En un testimonio presentado el 7 de mayo ante el Subcomité del Censo del Servicio Social y el Servicio Civil de Nueva York, se indicó que en las 39 agencias designadas para recibir solicitudes de regularización, la afluencia había sido tan baja que en algunas de ellas sólo se había atendido a una persona por día.

El SIN había realizado una costosa campaña de difusión -de 10 millones de dólares- para promover la ley. Elaboró folletos informativos en inglés, pagó inserciones en los periódicos en español que circulan en Estados Unidos, y utilizó también las cadenas de televisión de habla hispana para dar a conocer las nuevas disposiciones. No obstante, el programa marchaba con lentitud y los pronósticos sobre su desarrollo eran en general negativos. El Comité Hispano -compuesto por los consulados latinoamericanos del sur de Estados Unidos, diversas organizaciones chicanas, hispanas, de derechos civiles, así como académicos y 80 obispos católicos- aseguró que el programa sería un "fracaso". En su opinión, la etapa educativa había sido deficiente y los requisitos impuestos a los posibles aspirantes eran muy difíciles de cumplir.

A mediados de mayo, las dificultades para lograr la regularización migratoria aumentaron. El Servicio de Salud Pública norteamericano anunció que para solicitar la residencia permanente, es decir, aquella que se concedía luego de 18 meses de haber obtenido la residencia temporal, los interesados tendrían que presentar un examen para demostrar que no padecían el Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (Sida). Además, voceros de la oficina de recaudación hacendaria declararon que cobrarían retroactivamente los impuestos a los empresarios y a los trabajadores indocumentados que hubieran tenido una relación contractual en el pasado sin haber cumplido con el fisco. Esto contravenía las disposiciones del SIN, que de hecho establecían una moratoria fiscal para el empleador y el trabajador que quisiera regularizar su situación migratoria, puesto que dicho organismo había asegurado que la documentación probatoria de su actividad laboral sería confidencial. Con la nueva medida fiscal, se hacía aún más difícil que los patrones accedieran a darle al trabajador los comprobantes que el programa les requería, además de que al mismo trabajador le resultaría económicamente muy oneroso poder participar, ya que tendría que pagar los impuestos que adeudara.


Por otra parte, el programa de regularización migratoria estipulaba que cada solicitud recibiría un tratamiento individual, lo que significaba un riesgo de división familiar, pues podía darse el caso de que alguno de los miembros de una familia no cumpliera los requisitos previstos en la nueva legislación. Eso era factible, ya que existe la tendencia de que primero emigra el padre y después el resto de la familia. En tal virtud, esto representaba otro grave obstáculo para algunos de los interesados en legalizar su situación en Estados Unidos. Diversas organizaciones hispanas y religiosas en ese país, así como el gobierno de México, habían manifestado a las autoridades norteamericanas su preocupación al respecto. Asimismo, el Congreso estadounidense analizaba por esas fechas una iniciativa propuesta por el diputado demócrata Edward Roybal, a fin de preservar la unidad familiar.

Por todo lo anterior, a finales de mayo el número de solicitudes para regularización migratoria en todo Estados Unidos era apenas de 36 000, según reportó el SIN.

Los preparativos para atender a quienes regresaran y para auxiliar a los que quisieran aspirar a la regularización migratoria en Estados Unidos habían continuado en nuestro país. El 8 de mayo, la Dirección de Aduanas de la SHCP informó que para facilitar el ingreso de los trabajadores indocumentados a territorio nacional se les permitiría la importación de artículos hasta por un valor de 5 000 dólares. Como complemento de esa medida, la Dirección General de Autotransporte Federal de la SCT informó que mexicanos de escasos recursos podrían usar vehículos particulares extranjeros propiedad de terceras personas para introducir y transportar a México sus pertenencias. A su vez, la Dirección General de Servicios Consulares de la SRE, en coordinación con la SHCP, agilizó los trámites para la expedición de los certificados de residencia y de artículos domésticos (menaje de casa). De acuerdo con datos de esa dependencia, el número de solicitudes de este tipo aumentaron en abril 108% en relación con el mes anterior, lo que hacía suponer un incremento de las repatriaciones voluntarias de mexicanos. El 13 de mayo, la cancillería mexicana anunció también la publicación de un Manual de protección consular y de defensoría y asesoría legal a indocumentados mexicanos en Estados Unidos, mismo que serviría de guía para el personal consular en los casos de violación a derechos humanos y laborales que eventualmente pudieran presentarse como consecuencia de la aplicación de la reforma migratoria. Además, estableció contacto con autoridades centroamericanas a fin de intercambiar información acerca de la ley de migración y sus efectos sobre los trabajadores originarios de esos países. Asimismo, en respuesta a una serie de quejas sobre abusos y extorsiones que se estaban cometiendo por parte de autoridades migratorias y aduanales contra algunos trabajadores que regresaban a México en esas fechas, la Secretaría de Gobernación realizó una estrecha supervisión de estas labores, y despidió a algunos funcionarios que no cumplieron su función adecuadamente.

El 1 de junio se inició en Estados Unidos el segundo programa de regularización migratoria para trabajadores indocumentados. En él se atendería a los trabajadores agrícolas y a los participantes en el programa H2A. Las estimaciones sobre el número de aspirantes a la regularización eran diversas. Algunos calculaban 400 000 y otros el doble, pero coincidían en que aproximadamente una tercera parte estaba en Estados Unidos y el resto fuera del país, principalmente en México.

Los aspirantes debían presentar su solicitud en los mismos 107 centros del SIN que operaban en todo el territorio estadounidense, acompañándola de la documentación probatoria de haber laborado en la agricultura por lo menos 90 días entre el 1 de mayo de 1985 y la misma fecha de 1986, y del pago de 185 dólares por derechos. Obtendrían con ello la calidad migratoria de residentes temporales.

Para quienes quisieran registrarse en ese programa en México, el gobierno de Estados Unidos distribuyó las solicitudes en los nueve consulados generales y las 10 agencias consulares con que cuenta en toda la República Mexicana, aunque los formularios serían procesados únicamente en la embajada de ese país en la ciudad de México.

El inicio de este programa se dio en un ambiente de inquietud generalizada en Estados Unidos, debido a un alarmante rumor sobre que la economía norteamericana enfrentaba graves problemas de escasez de mano de obra. Los testimonios expuestos durante una audiencia realizada el 22 de junio en el Comité de Pequeñas Empresas de la Cámara de Representantes ejemplifican esta preocupación. En esa reunión voceros de 11 organizaciones con afiliados en todo Estados Unidos y algunos legisladores, principalmente del estado de Oregón, coincidieron en que la nueva ley había provocado una escasez de mano de obra que ponía en una situación crítica a la economía de aquel país. Así, la organización American Farm Bureau Federation, que agrupa a granjeros de 49 estados, señaló que 90% de las granjas y los ranchos medianos daba empleo a entre 300 000 y 500 000 trabajadores indocumentados y que existía, debido a la ley, una carestía real de mano de obra en la costa oeste de Estados Unidos, que pronto afectaría también a los estados del sur. El diputado demócrata por Oregón, Peter A. Defazio, indicó que la nueva ley había condenado las cosechas de Oregón, predominantemente de pera y manzana, a la putrefacción. El diputado demócrata del mismo estado, Ron Wyden, dijo que desde los campos de fresa de Oregón hasta los hoteles de Washington habían resentido los estragos de la ley, y calculó las pérdidas agrícolas en 300 millones de dólares. El presidente de la Asociación de Procesadores de Comida del Noroeste, que representa a 70 compañías dedicadas a la producción de frutas y vegetales en los estados de Oregón, Washington e Idaho, informó que se habían perdido las cosechas de cereza y fresa por falta de trabajadores. El presidente del Consejo Legislativo de la Pequeña Industria -organización que agrupa a cerca de cuatro millones de pequeños empresarios en las ramas de manufacturas, distribución de productos, construcción, agricultura y servicios profesionales y técnicos- consideró que la ley había sido un fracaso. Igual opinión emitió la Associated Landscap Contractors of America, a la que pertenecen compañías de 48 estados dedicadas al cuidado de jardines y plantas. También algunos periodistas de los diarios de mayor circulación en Estados Unidos expresaron opiniones similares. Por ejemplo, en un artículo publicado el 7 de junio en el Wall Street Journal bajo el título "The Inmigration Law Harvest" ("La cosecha de la Ley de Inmigración"), se dijo que "la ley de inmigración, que ha contado con el apoyo del presidente Reagan, es una interferencia mamut en el libre mercado. El Congreso abrió la tapa de una caja de Pandora llena de problemas inesperados cuando interfirió en las leyes de la oferta y la demanda... Lo más probable es que se les culpará de una atonía laboral que no puede ser ignorada..." La información periodística indicaba que la escasez de "brazos" había afectado no sólo a la agricultura, sino a las industrias textil, de alimentos y de la construcción, así como al sector de servicios de los estados de California, Arizona, Nuevo México, Texas, Florida, Colorado, Oregón y Washington, principalmente.

Como consecuencia de esta inquietud y de las presiones que ejercían los empresarios, en la última semana de junio el SIN y el Departamento de Estado hicieron más flexibles los requisitos para participar en el programa de trabajadores agrícolas especiales. La fecha límite de labor agrícola desempeñada con anterioridad para solicitar una visa temporal para trabajar en la agricultura se amplió del 30 de mayo de 1986 al 26 de junio de 1987. Se abrió un centro para procesar solicitudes en Caléxico, California, a fin de facilitar la entrada de trabajadores en ese punto fronterizo con Mexicali, Baja California, y se aseguró que el SIN dejaría entrar a los trabajadores mexicanos que manifestaran su interés en participar en este programa. Asimismo, se estableció que durante el período del 1 de julio al 1 de noviembre de 1987, los interesados presentarían solamente una solicitud acompañada de tres fotografías y de pasaporte vigente, además de pagar 185 dólares. Los aspirantes obtendrían inmediatamente un permiso para trabajar por 90 días y después entregarían la documentación restante para calificar en el programa de regularización. También se acordó que algunos centros de regularización, como los de California por ejemplo, permanecieran abiertos durante las tardes y los fines de semana para recibir solicitudes. Además, los consulados de ese país en Monterrey, Nuevo León, y Hermosillo, Sonora, fueron autorizados para procesar solicitudes de regularización, cuando antes sólo lo hacía la embajada estadounidense en la ciudad de México.

En nuestro país, la opinión pública seguía atenta el desarrollo de los acontecimientos, y experimentó cierta complacencia por los problemas de escasez de mano de obra que se decía enfrentaba la economía estadounidense. Sin embargo, también intuía que ello podría traducirse en una mayor explotación para quienes en esa coyuntura ingresaran a Estados Unidos y fueran enrolados para trabajar sin ninguna garantía legal. Por esas fechas se publicaron diversos reportajes en los que se indicaba que al parecer la patrulla fronteriza norteamericana había recibido instrucciones de dejar pasar a contingentes de trabajadores indocumentados, es decir, de "aflojar" el cerco fronterizo.


Arresto de trabajadores indocumentados en California, junio de 1987

Algunos especialistas en la materia y varios articulistas de la ciudad de México y de la zona fronteriza apuntaron que la preocupación por la falta de "brazos" corroboraba, por una parte, la fuerte dependencia que tenía la economía estadounidense de la mano de obra foránea y, por otra, la tendencia histórica de que en épocas de escasez de mano de obra la economía norteamericana se abría a la fuerza de trabajo extranjera, y se cerraba cuando ya no la necesitaba. Sin embargo, algunos funcionarios de la cancillería mexicana pusieron en duda que la carencia de mano de obra en Estados Unidos hubiera sido realmente grave. A su juicio, los empresarios estadounidenses dramatizaron la situación para contar con una oferta de trabajo mayor que la demanda, e imponer así condiciones ventajosas para sus intereses.

Debido al carácter clandestino del flujo migratorio, no es posible determinar si la aplicación de la nueva ley produjo una disminución en el número de trabajadores mexicanos que emigran a Estados Unidos. Los estudios sobre el fenómeno migratorio muestran que algunos trabajadores van a Estados Unidos con intención de laborar allá por un cierto período- dos o tres años en promedio-, aunque una parte de ellos se queda en ese país. En general, este tipo de inmigrantes se dirigen a los centros urbanos de Estados Unidos, y se emplean principalmente en el sector de los servicios y en algunas ramas industriales. En 1986 su número se calculaba en 1.5 millones de personas. Otros trabajadores cruzan la frontera sólo para laborar en la agricultura durante la época de cosechas, esto es, de enero a julio de cada año. De esta categoría, se estimaba que había ese mismo año entre 500 000 y un millón y medio de personas. De acuerdo con ellos, entre dos y tres millones de mexicanos podrían resultar afectados por la Ley Simpson-Rodino, cuyo espíritu restriccionista hizo suponer un aumento de las deportaciones de esos trabajadores y una disminución de la corriente migratoria a Estados Unidos.

Días antes de iniciarse el programa de regularización migratoria, el comisionado del SIN en el sur de California, Harold Ezell, estimó que habría 12 500 deportaciones diarias, esto es, 4 562 500 en un año. Esta cifra era casi cuatro veces mayor que el número promedio de expulsiones durante el período de 1983 a 1986. (Véase el cuadro 34.) A juicio de los especialistas en la materia, las estadísticas al respecto no son confiables. Se les atribuye un alto margen de error debido a que no necesariamente cada caso se refiere a una persona distinta. En ocasiones, un mismo trabajador resulta expulsado hasta en varias ocasiones en un mismo día, por un solo punto fronterizo o por diferentes. Aun con las reservas del caso, las expectativas de deportaciones, como ya se había mencionado, eran alarmantes.

No obstante, las estadísticas mostraron una disminución importante en la cantidad de expulsiones hechas en abril y mayo de 1987, que constituía el período en el que se esperaban mayores problemas. Por ejemplo, en San Diego, California, que ocupaba el tercer lugar en número de deportaciones en los últimos años, hubo 34 962 en el mes de abril de 1987, mientras que en el mismo mes de 1986 habían sido 71 908, es decir que se registró un descenso de 50%, de acuerdo con datos del SIN. Por lo que respecta al mes de mayo, un ejemplo en el ámbito estatal fue California, donde ese mes hubo 100 000 expulsiones, mientras que en el mismo lapso del año anterior habían sido 164 828. Las autoridades norteamericanas interpretaron esta reducción en el número de deportaciones como señal de un menor flujo de inmigrantes, y concluyeron que la ley estaba funcionando bien. Algunos expertos, sin embargo, explicaron que la disminución de expulsiones se debió a que la alarma e inquietud que había provocado la aplicación del nuevo cuerpo legal en la opinión pública de ambos países había inhibido la acción del SIN y de la patrulla fronteriza. Es decir, que ante el riesgo que podía significar un incidente violento, el SIN había hecho más flexible su control en la zona fronteriza, lo que se había traducido en un menor número de detenciones y, consecuentemente, de expulsiones. Posiblemente sí haya habido un descenso en el número de trabajadores que emigraban, pero esto se debió en todo caso a que los costos de la migración se elevaron considerablemente. También puede ser que, en un primer momento, algunos interesados en laborar en Estados Unidos hayan preferido esperar para ver qué pasaba al aplicarse la ley antes de cruzar la frontera. Pero para muchos, los que van cíclicamente, lo importante era aprovechar la época de cosechas. En este sentido, es ilustra- tiva la entrevista que publicó el periódico El Día el 10 de mayo. Andrés López, de 30 años, originario de Ejutla de Crespo, Oaxaca, donde dejó esposa y cuatro hijos, dijo en El Cañón Zapata, en Tijuana, Baja California, el lugar de mayor cruce de indocumentados: "la nueva ley yo no la entiendo, sólo he oído que no nos dejarán pasar, pero los patrones no van a deshijar la uva y cortar el tomate, así que forzosamente trabajaremos allá". Este tipo de trabajadores seguramente cruzaron la frontera y la seguirán cruzando, movidos más por una tradición de bracerismo en sus lugares de origen -Aguascalientes, Guanajuato, Jalisco, Michoacán y Zacatecas, principalmente- que por necesidad económica, como lo comprueban los costos que tienen que cubrir para ir a Estados Unidos. Esto es una realidad que no puede cambiar ninguna ley.

Cuadro 34
Expulsiones de mexicanos realizadas por el Servicio de Inmigración y
Naturalización de Estados Unidos
Año 1983 1984 1985 1986
Expulsiones 1 079 165 1 060 075 1 257 591 1 031 441*
1 800 000**
Porcentaje del aumento respecto al
año anterior
37.19 -1.76 18.63 36.70
43.13
* Volumen registrado hasta el mes de julio, a excepción
del cruce de Nogales, Arizona.
**Cifra proyectada por el SIN para todo el año.
Fuente: Cifras elaboradas por la Dirección General de Protección y
Servicios Consulares con base en los datos que le proporciona el SIN.

Así, en el mes de junio de 1987 hubo un repunte en el número de detenciones. Información aparecida en la prensa nacional daba cuenta de que en San Diego, California, el número de arrestos en ese mes había sido de 43 999, mientras que en mayo había sido de 29 000. Por esas fechas tuvo lugar un trágico incidente que conmovió profundamente a la opinión pública de los dos países. El 2 de julio en la población de Sierra Blanca, Texas, fueron encontradas 17 personas muertas por asfixia en un vagón de carga herméticamente cerrado del ferrocarril Missouri Pacific Line. Según relató el único sobreviviente de la tragedia, dos eran "coyotes" y el resto trabajadores indocumentados procedentes de los estados de Zacatecas y Aguascalientes. Las autoridades mexicanas demandaron una investigación formal, y el consulado mexicano en El Paso, Texas, recibió instrucciones de apoyar las gestiones y trasladar los cadáveres a sus lugares de origen. El presidente De la Madrid montó una guardia de honor ante los féretros de las víctimas en el aeropuerto de Ciudad Juárez, Chihuahua, y ahí reiteró su decisión de continuar reforzando la protección a los mexicanos en el exterior. Otros incidentes similares, también con saldo de vidas humanas, se repitieron por esas fechas, evidenciando el altísimo costo de la migración ilegal.

La percepción del gobierno de Estados Unidos sobre los resultados iniciales de la nueva ley de inmigración se dio a conocer a las autoridades mexicanas el 15 de julio, durante una reunión efectuada en la Secretaría de Relaciones Exteriores. En esa ocasión, el comisionado del SIN de Estados Unidos, Alan Nelson, informó a los subsecretarios de la SRE, de Gobernación y de Trabajo y Previsión Social, que se estaba desarrollando una campaña permanente en diferentes medios de comunicación para mostrar al público el contenido de esta legislación. Señaló que a esa fecha se habían recibido 250 000 solicitudes de regularización migratoria, y atribuyó la poca afluencia de aspirantes a que la red de agencias designadas para auxiliar al SIN en ese programa no había operado eficientemente. Dijo que éstas sólo habían recabado 10% de las solicitudes presentadas. En relación con el problema de la división familiar, Nelson aseguró que había sólo 400 casos en esa situación entre las solicitudes presentadas.

Respecto al programa de trabajadores agrícolas especiales, aseveró que si bien había iniciado lentamente, estaba incrementándose el registro de solicitudes. Expresó también que el programa H2A había sido poco utilizado hasta ese momento. Manifestó que la alarma sobre la escasez de mano de obra se había exagerado, luego de que en el estado de Washington se había presentado una cosecha tempranera y no se contaba aún con los trabajadores agrícolas especiales. En California -agregó- el problema se debía a que los empresarios agrícolas no habían informado con la debida antelación sus requerimientos de mano de obra, y subrayó que confiaba en que esos problemas se resolverían pronto.

Acerca de los intentos por modificar la ley, el Comisionado afirmó que la prensa había difundido el rumor sin fundamento real, ya que únicamente se harían algunos ajustes en su reglamento. Por último, reiteró su compromiso de que no habría deportaciones masivas -lo que ya había señalado en una reunión similar que tuvo lugar en diciembre de 1986-, y ofreció tratar de evitar en lo posible incidentes como el del vagón encontrado en Sierra Blanca, Texas.

La delegación de nuestro país, por su parte, indicó al funcionario estadounidense que las contrataciones de trabajadores dentro del territorio nacional tendrían que observar la legislación laboral mexicana. Además, subrayó la necesidad de evitar abusos y violaciones a los derechos humanos de los trabajadores mexicanos, y propuso la creación de un grupo de trabajo bilateral para prevenir o resolver problemas o incidentes que pudieran presentarse en la zona fronteriza.


Trabajadores deportados a territorio mexicano, Tijuana, Baja California, junio de 1987

Un mes después de dicha reunión, datos proporcionados por el SIN a algunos consulados mexicanos en los estados del sur de Norteamérica señalaban que se habían presentado 537 304 solicitudes para regularización migratoria, a las cuales se había respondido inicialmente con igual número de permisos para trabajar en ese país. En cuanto al programa de trabajadores agrícolas especiales, el número de aspirantes era de 62 000; de ellos, 1 100 se habían registrado en México y estaban en revisión otras 9 000 solicitudes.

Para la opinión pública de ambos países, la nueva Ley de Reforma y Control a la Inmigración de Estados Unidos, que había surgido como una respuesta política interna, no estaba funcionando, ya que la inmigración ilegal de trabajadores extranjeros a ese país continuaba, mientras que la regularización había beneficiado a un número de personas menor que el esperado. En el aspecto económico se habían impuesto las leyes de la oferta y la demanda en el mercado laboral de ese país, y esto demostraba una vez más la interdependencia creciente entre México y Estados Unidos. Para el gobierno de México, los efectos del nuevo ordenamiento en el aspecto social seguían siendo preocupantes, puesto que la ley había hecho más vulnerable al indocumentado y la explotación de que históricamente era objeto podía ser mayor una vez que las sanciones a patrones previstas en la ley empezaran a aplicarse.

 
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