Recuento de 1985 y perspectivas para 1986. Ingreso de México al GATT

"MES: DICIEMBRE"

MUCHAS DE LAS METAS ECONÓMICAS PLANTEADAS A PRINCIPIOS DEL AÑO no pudieron cumplirse. El déficit financiero propuesto para 1985 fue de 5.1% del PIB y, sin embargo, se estima que al finalizar el ejercicio llegará a 9.8%. En consecuencia, la inflación, que se estimó en 35%, bien podría alcanzar 60 por ciento.

Aun cuando la disminución del déficit financiero continuó siendo el objetivo central para el saneamiento de las finanzas públicas, el comportamiento desfavorable de las principales variables macroeconómicas registrado desde los inicios del año ocasionó desviaciones importantes en los ingresos y gastos presupuestados para 1985.

Desde los últimos meses de 1984 se manifestaron evoluciones adversas, tanto internas como externas, que se mantuvieron a lo largo del presente año. En el ámbito interno, la dinámica de la actividad económica durante el último trimestre de 1984 y el inicio de 1985 resultó mayor que lo previsto, provocando un aumento en la demanda de recursos y, en consecuencia, una mayor inflación. Tanto el gasto privado como el público se aceleraron notablemente. El consumo público creció a 6.9%, después de una reducción de 1.3% en 1983, y la inversión privada aumentó a 9%, después de un descenso de 24% el año anterior.

Este incremento inesperado de la demanda presionó las importaciones, el tipo de cambio, el déficit del gobierno, el sistema financiero nacional y los precios. En suma, modificó el escenario macroeconómico de partida para 1985 y generó una dinámica que no se detectó con oportunidad, y una inercia que se mantuvo hasta bien entrado el segundo cuatrimestre del presente año.

Por lo que respecta al deterioro del sector externo, éste se explica principalmente por la disminución de las exportaciones petroleras y no petroleras, y por el incremento en las importaciones y el pago de intereses de la deuda externa, así como por la salida de capitales.

La disminución de los ingresos por exportación de petróleo tuvo su origen en la inestabilidad de los mercados internacionales, en tanto que la reducción de las exportaciones no petroleras se explica por la menor capacidad de las empresas para la generación de excedentes exportables, ante el repunte de la demanda interna, la pérdida de competitividad de las exportaciones y la reaparición del sesgo antiexportador en actividades fuertemente protegidas.

A esto hay que añadir el recrudecimiento de las prácticas proteccionistas de nuestros principales socios comerciales y las campañas de desprestigio contra México. Los ingresos también se vieron afectados por los efectos del terremoto, que incidieron negativamente en la entrada de turistas al país.

Otro factor que contribuyó a distorsionar las expectativas de ingresos del gobierno fue el rezago en el aumento de precios y tarifas del sector público. Ello se debió a que no consideré oportuno elevarlos de acuerdo con nuestro programa, dado el ambiente político y social tan complejo que caracterizó el año.

Los ingresos tributarios no petroleros superaron las metas presupuestales, pero se deterioraron en términos reales debido, sobre todo, a la erosión de la base gravable del impuesto sobre la renta de las empresas, a la protección fiscal a los grupos de menores ingresos y a los estímulos a la inversión privada.

Por su parte, el gasto aumentó más de lo estimado, tanto por incrementos en el pago de intereses derivados de algunas subestimaciones y la necesidad de mantener tasas internas cada vez más altas, para evitar la fuga de capitales, como por el aumento de las importaciones, el cual se explica fundamentalmente por el repunte de la demanda interna y por las expectativas de una creciente devaluación del peso.

Sin embargo, es importante apuntar que el déficit, que en el periodo enero–septiembre fue 37.1% superior a lo programado, se compone de un déficit del gobierno federal, excedido a lo programado en 14.3%, y un déficit del sector paraestatal, que había superado en 152.6% lo previsto para todo el año. Ello nos obligó a dar apoyos no presupuestados a la Conasupo, el Banrural, Azúcar, S.A. y Pemex. Las tres primeras empresas gastaron más de lo presupuestado, en buena medida, porque la cosecha fue superior a lo previsto.

Además, hay que reconocer que no se lograron imponer las medidas tendientes a bajar sus gastos. Pemex sufrió una distorsión en su presupuesto por la baja en el precio del petróleo, la disminución de sus ventas en 1 300 millones de dólares y por un cierto disparo en su contrato colectivo. Nada de ello nos permite negar que hubo falta de coordinación en el gobierno.

En consecuencia, las reducciones presupuestales que se instrumentaron durante el año, si bien evitaron un mayor deterioro en las finanzas públicas, producirán sus principales efectos en la reducción del gasto a partir del próximo ejercicio fiscal.

No fue posible disminuir la inflación de acuerdo con lo planeado, porque se perdió control del déficit, al aumentar el circulante y las tasas de interés internas, y también porque no actuamos con suficiente rapidez para combatir el excesivo proteccionismo, el cual permite precios altos ante la ausencia de competencia.

Pero la inflación es un fenómeno en el que se mezclan factores objetivos y subjetivos. Todos ellos ayudan a mantener un elevado piso inflacionario: la necesidad de elevar los precios y tarifas de bienes y servicios públicos y privados; el incremento de los costos financieros; el excesivo proteccionismo; la especulación cambiaria, y las propias expectativas inflacionarias.

La situación es tan compleja que ocurren fenómenos que antes se consideraban impensables. Baste como ejemplo señalar que en 1984 la inversión privada creció 9%, sin que hubiera una inversión pública que la estimulara. Movimientos inesperados de esta naturaleza son los que nos desconciertan e incapacitan para actuar con la velocidad debida.

La realidad es que ya no conocemos cómo funciona la economía. Lo cierto es que, incluso en el ámbito mundial, los reportes hechos por las mejores organizaciones de investigación económica han fallado seriamente en sus pronósticos

De los problemas económicos que enfrenta el país, dos son los que por el momento angustian más a la población: el de la deuda externa y el ingreso de México al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, el GATT.

Sobre la deuda externa, mi punto de vista es que este problema debe ser entendido como el de las reservas técnicas para la seguridad social, esto es, que mientras exista dinero para pagar las pensiones, no importa que no se tenga la reserva técnica. Por tanto, lo que importa es, simple y llanamente, tener los flujos financieros para pagar el servicio de la deuda. En este sentido, el Plan Baker* es positivo, pues ayuda a crear conciencia de que necesitamos seguir consiguiendo financiamiento para poder cubrir los servicios de nuestra deuda. Me parece que presentar en este momento la situación de manera más global es inútil, pues no hay una actitud de apertura por parte de los acreedores.

*El Plan Baker, propuesto por el secretario del Tesoro norteamericano James Baker el 8 de octubre de 1985, reconoce que, dadas las dificultades de algunos países para pagar el servicio de su deuda externa, éstos requieren mayores apoyos por parte de las entidades acreedoras, de los organismos financieros internacionales y de los bancos privados. En esencia, sostiene la tesis de "crecer para pagar"

No obstante, aquí cabe reconocer que en 1985 logramos renegociar con el Comité Asesor de Bancos Acreedores, que representa a 630 instituciones, el vencimiento de 48 000 millones de dólares de la deuda pública externa, ampliando el plazo de pago a 14 años. Aun así, el país tiene que pagar alrededor de 12 000 millones de dólares sólo por concepto de intereses de la deuda, cantidad que representa, aproximadamente, 50% de los ingresos del país por exportaciones, incluyendo el petróleo.

En términos internos, es importante crear una conciencia del problema y de los límites de nuestra negociación. Hay que hacer ver que la moratoria no es tan fácil como algunos suponen. En este contexto surgió la propuesta de realizar una Consulta Popular sobre Deuda Externa.

En realidad, Eliseo Mendoza, líder de la mayoría en la Cámara de Diputados, me comentó que existía una gran inquietud en torno al tema, incluso dentro de los diputados priistas. Le sugerí que lo comentara con Silva Herzog, quien consideró que desestimar esta inquietud sólo serviría para aumentarla. De manera que la consulta se inició como un ejercicio pedagógico.

Yo siento que esta consulta popular sobre la deuda externa puede servir políticamente frente al exterior, para hacer conscientes a las naciones acreedoras de que en México existe efervescencia e inquietud respecto a este problema y que son muchos los grupos que exigen soluciones más radicales que las que el gobierno está dando.

El tema del GATT cobró fuerza en diciembre, pues el 27 de noviembre México solicitó formalmente ser aceptado como miembro de este organismo.

El GATT es un acuerdo general sobre relaciones comerciales multilaterales que permite a los países miembros, a cambio de compromisos de reciprocidad, la apertura de nuevas fronteras a los productos de cada país, la reducción de aranceles en otras naciones, una mayor transparencia en las reglas de comercio internacional, y la posibilidad de importar insumos y materias primas que abatan los costos y eleven la competitividad de las industrias nacionales.

La conveniencia de que México entrara al GATT es para mí evidente desde que este tema se discutió en 1980, y así lo manifesté. No era ningún secreto que los déficit de nuestra balanza comercial, derivados de un crecimiento de las importaciones más rápido que el de las exportaciones de bienes y servicios, indujeron a nuestro país a un alto endeudamiento externo para equilibrar la balanza de pagos, con los graves riesgos que ello implicaba.

También era bien sabido que el nivel excesivo de protección en que incurrimos, al impedir una razonable competencia, alentó costos excesivos para la propia industria, creó en el sistema económico presiones inflacionarias y le restó al país competitividad en el comercio internacional.

Por ello, a muchos sorprendió que no promoviera yo este paso desde el inicio de mi gobierno. La explicación es que no creo que hasta el presente momento se haya dado el clima interno requerido para promover el ingreso de México al GATT. Al hacer esta afirmación, quiero destacar la necesidad de tener siempre presente la razón de los tiempos.

Brevemente, cabe apuntar que cuando asumí la Presidencia de la República tuve que enfocar todo mi esfuerzo a evitar que la situación económica explotara. Para hacerlo, propuse reformas constitucionales que actualizaran nuestra Carta Magna, dejando claros el concepto de sistema de economía mixta con rectoría económica del Estado y el de renovación moral.

En un terreno más tangible, eché a andar el Programa Inmediato de Reordenación Económica que implicó, entre otras cosas, la modificación inmediata de precios y tarifas del sector público. No puede dejarse de lado en esta primera eta- pa el choque que produjo la composición de mi equipo, al que designé sin ninguna negociación, pues significaba el desplazamiento de la llamada clase política tradicional.

Estas medidas, fundamentales en su momento, requirieron un tiempo para ser digeridas y otro para lograr su consolidación. En ello se consumió 1983 y los primeros meses de 1984.

En la segunda mitad de 1984, como ya he reseñado, se dieron fenómenos que distorsionaron la economía y que, al combinarse con la caída de los precios del petróleo en 1985, nos han vuelto a poner en jaque. Esta situación todavía puede agravarse, dada la inestabilidad y el desorden del mercado petrolero. En septiembre, 10 de los 13 países de la OPEP seguían sin respetar las cuotas fijadas, superando en más de un millón de barriles diarios el tope máximo establecido por el cártel. A esta grave realidad deben sumarse los climas políticos generados por la desconfianza en la economía, la expectativa electoral de 1985 y, finalmente, la problemática derivada del sismo.

Esta apretada sucesión de problemas hizo necesario postergar hasta finales de 1985 el ingreso de México al GATT, que considero una de las medidas de cambio estructural más importantes que ha tomado mi gobierno, pues supone insertar la economía mexicana, en términos eficaces y competitivos, en el comercio mundial. Ha sido posible porque desde el principio de mi gobierno planteé la necesidad de realizar cambios estructurales en los diversos aspectos de nuestra realidad. Tal propuesta pareció entonces rara, inentendible, lejana. Hoy, en cambio, todos los grupos me piden más velocidad en las transformaciones estructurales.

De manera que nunca puse en duda la conveniencia de que México ingresara al GATT, como lo prueba el que hayamos venido sustituyendo el permiso previo por el arancel como instrumento de regulación de las importaciones, por considerar que, de esta manera, se transparenta el nivel de protección efectiva y se evitan las distorsiones que habían venido propiciando en nuestra estructura económica las restricciones cuantitativas. Lo que me cuestioné constantemente fue la oportunidad para hacerlo sin que hubiera una reacción social mayoritaria en su contra.

Con Miguel González Avelar platiqué en varias ocasiones sobre el tema, en el tiempo que fue líder del Senado. En diversas ocasiones me dijo que existía un ambiente propicio para evaluar dentro del Senado la entrada de México al GATT. Le pedí que trabajara la opinión en ese sentido.

Antonio Riva Palacio, al sustituir a González Avelar en marzo de 1985, me confirmó la opinión que se me había dado y me preguntó cómo quería que me ayudaran en este terreno. Fue entonces cuando le sugerí que lanzara la consulta popular, pues de hecho el debate sobre las posibles ventajas y desventajas de la adhesión de México al GATT había comenzado desde los primeros meses de 1985. Le recomendé que hablara con Héctor Hernández para guiar la consulta por buen camino, preparando un ambiente que propiciara opiniones amplias y suficientes en todos sentidos, a fin de que se culminara en una situación de equilibrio que me permitiera tomar la medida.

El 15 de noviembre, después de haber realizado en el Senado de la República desde el 28 de octubre la consulta nacional sobre la eventual adhesión de México al GATT, este órgano aprobó el inicio de negociaciones para la incorporación de México a dicho organismo.

La negociación a partir del próximo enero va a ser difícil, pero ya se tiene un avance muy importante, en la medida en que se ha aceptado que la base de esa negociación sea el protocolo de 1979. Así, podemos afirmar que el periodo que se requerirá para que la intensificación de la competencia externa comience a presionar a los productos mexicanos será bastante largo.

Hay que dejar claro que el protocolo de 1979 implicaba afectar los aranceles de 300 a 8 000 productos de exportación, es decir, lo que entonces era el 8% y ahora es el 12% del valor total de las exportaciones. Además, esto se haría en el curso de 10, 12 y 14 años.

Es evidente que existe interés de parte de todo el mundo en que México participe en el GATT, pero también es entendible que la intensificación de la competencia externa tiene que ser gradual. Por lo pronto, al dar el paso definitivo de cambiar permisos previos por aranceles, se ha concedido una protección muy alta. Incluso hay quienes consideran que Héctor Hernández está actuando de una manera engañadora. Sin embargo, él considera que sería imprudente bajar los aranceles antes de que se termine la negociación con el GATT.

Además, desde el punto de vista de la política interna, si bajamos la protección rápidamente se pueden coaligar empresarios y obreros, obligándonos a dar un paso atrás. Por tanto, prefiero ir gradualmente.

Por otro lado, hay que reconocer que el mundo está cambiando muy rápidamente, tan rápidamente que sin duda habrá severas presiones de Estados Unidos, Europa y Japón para limitar el proteccionismo, con o sin GATT. Yo tendré que cuidar que esto no ocurra de manera espectacular, a fin de asegurar que no haya riesgo para la planta productiva en el corto plazo. Inevitablemente algunas empresas cerrarán sus plantas. Nuestra meta tendrá que ser que se abran más de las que se cierren.

En todo caso, hay que dejar bien sentado que el ingreso de México al GATT no puede concebirse como una medida aislada, sino como un instrumento que, al utilizarse, afectará toda la política económica. No puede ir desligado de la necesidad de bajar la inflación, mantener un tipo de cambio realista y desarrollar una política adecuada de inversión extranjera. El GATT es un instrumento que desempeña un papel importante en la congruencia del proceso económico. Nosotros tenemos que estudiar cuáles líneas de producción vamos a apoyar y cuáles no. En realidad, todavía faltan estudios en este sentido.

He recibido opiniones de funcionarios públicos sobre este tema, que me sorprenden por su increíble simplismo. Por ejemplo, hay quienes me han dicho que México no debe producir azúcar y, cuando yo les hago ver el complejo mundo que existe atrás de la producción azucarera, quedan como atónitos por no haber pensado en ello. Hablan de oídas, sin ninguna experiencia empresarial.

El ingreso de México al GATT traerá una multitud de repercusiones en todos los ámbitos. Una importante será en el terreno laboral, en el que puede preverse una negociación salarial más compleja, pues los empresarios, para ser competitivos, tratarán de hacer modificaciones a ciertas cláusulas laborales. Esto no se refiere solamente a los salarios, sino también a las cláusulas dentro de los contratos colectivos que afectan la productividad.

Recientemente, el presidente de la Coparmex habló de esto, calificándolo de "proteccionismo laboral" y solicitando que se revisara la Ley Federal del Trabajo. El respingo de Fidel Velázquez no se hizo esperar.

Yo creo que el problema realmente existe, pero que fue una medida muy torpe de los empresarios el plantearlo en la forma en que lo hicieron. Considero que, sin hacer anuncios, deben comenzar a trabajar en este problema, por ramas industriales, buscando, para ello, la ayuda del gobierno.

No me cabe ninguna duda de que al reducirse el proteccionismo comercial, se modificarán muchos aspectos de nuestra vida productiva, causando en el camino choques y presiones. También es claro que se perjudicarán intereses. Al tocar intereses concretos, habrá más descontento, ya no contra la crisis económica en general, sino en particular contra mi gobierno.

De hecho, eso ya está ocurriendo, pues ya he afectado a muchos grupos. Los empresarios están descontentos porque no les regresé las concesiones bancarias como ellos querían, ni les he permitido una participación política desmedida; los obreros están descontentos porque los he obligado a una contención salarial y he impedido el desarrollo de un sindicalismo independiente; los periodistas, aunque siguen recibiendo dinero, están descontentos porque no les hemos dado los contratos, concesiones y prebendas a las que estaban acostumbrados; los políticos tradicionales y otro tipo de gente que antes tenía acceso al Presidente están descontentos porque no los recibo, pues no he tenido ni tiempo ni interés de hacerlo, cuando no representan un poder político específico.

Los problemas que enfrento, que me obligan a vigilar de cerca lo que están haciendo mis colaboradores, absorben todo mi tiempo.

El hecho es que no se pueden realizar los cambios coyunturales y estructurales que la situación exige sin afectar intereses, y no se pueden afectar intereses sin provocar descontentos. Ésa es la tesitura histórica en la que se desarrolla mi gobierno.

 
.:: Miguel de la Madrid Hurtado: Cambio de Rumbo ::.